Олександр Вишняков (Одеса)
ПРАВОВІ АСПЕКТИ ТРАНСКОРДОННОГО
СПІВРОБІТНИЦТВА МІЖ ТЕРИТОРІАЛЬНИМИ
ГРОМАДАМИ АБО ВЛАДАМИ
Транскордонне співробітництво як правове поняття.
Місце Європейської рамкової конвенції про транскордонне
між територіальними общинами або властями
в ієрархії нормативно-законодавчих актів України
Як правове поняття транскордонне співробітництво знайшло широкого поширення після підписання державами-членами Ради Європи 21.05.1980 р. Європейської рамкової конвенції про транскордонне співробітництво між територіальними громадами або владами[1]. Україна приєдналася до неї Постановою Верховної Ради від 14.07.1993 р. “Про приєднання України до Європейської конвенції про основні принципи транскордонного співробітництва між територіальними общинами або органами влади 1980 року”[2]. Згідно ст.9 Конституції України, чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України. Отже, вони стають актами прямої дії і для регулювання відповідних відносин не потребують додаткових актів внутрішнього законодавства.
Виникає питання про місце конвенції в ієрархії нормативних актів законодавства України. Згідно Закону від 22.12.1993 р. “Про міжнародні договори України”,[3] укладені і належним чином ратифіковані міжнародні договори України становлять невід’ємну частину національного законодавства України і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства[4]. Якщо міжнародним договором України, укладення якого відбулось у формі закону, встановлено інші правила, ніж передбачені законодавством України, то застосовуються правила міжнародного договору України (ст.17). Статтею 7 цього Закону передбачено випадки, коли міжнародні договори підлягають ратифікації, зокрема, коли ратифікація зумовлена самим міжнародним договором. В свою чергу, статтею 9 Конвенції передбачено, що вона підлягає ратифікації, прийняттю або затвердженню. Щодо держави не-члена Ради Європи (якою є Україна) статтею 10 Конвенції передбачено приєднання шляхом здачі на зберігання Генеральному секретареві Ради Європи документа про приєднання. Оскільки Постанову Верховної Ради України про приєднання до Конвенції було прийнято до набрання чинності Закону “Про міжнародні договори України”, потреби в приєднанні до Конвенції шляхом прийняття Верховною Радою України закону немає. А якби Україна була на момент приєднання до Конвенції членом Ради Європи, то мала б діяти згідно з пунктом 3 статті 9 Конвенції, яка передбачає, як один з варіантів приєднання, ратифікацію. Якщо ж на той час діяв би Закон “Про міжнародні договорі України”, слід було б керуватися п.1а ст.10 цього Закону, що зумовлює ухвалення Верховною Радою рішень у формі закону при приєднанні до міжнародних договорів, які потребують ратифікації. Таким чином, на сьогоднішній день Конвенція є не тільки частиною національного законодавства України, – вона за своєю еквівалентністю фактично займає місце серед законів України і має прирівнюватися за юридичною силою до міжнародних договорів, згода на обов‘язковість яких надана Верховною Радою України у формі закону.
Суб‘єктний склад
До суб’єктного складу входять територіальні громади та територіальні влади. Згідно з пунктом 2 статті 2 Конвенції термін територіальні громади або влади означає громади, влади або органи, що здійснюють місцеві або регіональні функції та визначаються як такі внутрішнім законодавством кожної держави. Територіальні громади визначено суб’єктами місцевого самоврядування ст.140 Конституції та Законом України від 21.05.1997 р. “Про місцеве самоврядування в Україні”[5] та діють як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також районні та обласні ради. Як “територіальна влада” можуть розглядатися й місцеві державні адміністрації, що здійснюють на відповідній території надані державою, а також делеговані відповідними радами повноваження (ст.ст.118,119 Конституції, Закон від 09.04.1999 р. “Про місцеві державні адміністрації”[6]). У цій ролі можуть виступати і органи місцевого самоврядування, якщо їм згідно із ст.143 Конституції надаються законом окремі повноваження органів виконавчої влади.
Транскордонне співробітництво
і компетенція територіальних громад або влад
Згідно Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”, органи місцевого самоврядування з метою більш ефективного здійснення своїх повноважень, захисту прав та інтересів територіальних громад можуть об’єднуватися в асоціації та інші форми добровільних об’єднань, які відповідно до законодавства підлягають реєстрації в органах Міністерства юстиції України. Органи місцевого самоврядування та їх асоціації можуть входити до відповідних міжнародних асоціацій, інших подібних добровільних об’єднань. Територіальні громади ухвалюють відповідні рішення про об’єднання в асоціації або вступ до них та інших форм добровільних об’єднань органів місцевого самоврядування та про вихід з них (п.21 ст.26). Серед повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад вказується забезпечення на відповідній території в певних межах реалізації міжнародних зобов’язань України (ст.35). До повноважень районних і обласних рад віднесено прийняття рішень щодо об’єднання в асоціації, вступ до них та інших форм добровільних об’єднань органів місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад, а також про вихід із них (п. 25 ст.43). Законом “Про місцеві державні адміністрації”, поряд з іншими повноваженнями, окремо виділено таке повноваження в галузі міжнародних відносин як укладення договорів з іноземними партнерами про співробітництво в межах компетенції, визначеної законодавством (ст.26).
Транскордонне співробітництво здійснюється в межах компетенції територіальних громад або влад, і власне Конвенція не змінює межі та характер компетенції територіальних громад або влад (ст.2 Конвенції). Але треба зазначити, що коло питань, віднесених законодавством України до компетенції територіальних громад та органів влади, по яких можна реалізовувати Конвенцію, є достатньо широким, хоча й не чітко визначеним. Це дає змогу реалізувати транскордонне співробітництво в тому значенні, якого йому надає Конвенція: “будь-які спільні дії, спрямовані на посилення та поглиблення добросусідських відносин між територіальними общинами або властями, що перебувають під юрисдикцією двох або більше Договірніх Сторін, та на укладення з цією метою будь-яких необхідних угод або досягнення домовленностей”.
Чинне законодавство України і правове врегулювання
розвитку транскордонного співробітництва
Діюче законодавство України не регулює специфіки транскордонного співробітництва, – останнє як таке лише охоплюється нормами законодавства України і не протирічить їм. Тобто можливі різноманітні форми і види за умови цього непротиріччя. В тому, що стосується місцевого самоврядування, треба взяти також до уваги ст. 4 Європейської хартії місцевого самоврядування від 15.10.1985 р.[7], ратифікованої Законом України від 15.07.1997 р., згідно якої місцеві власті в межах закону мають повне право вирішувати будь-яке питання, не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене ніякому іншому органу[8]. Таким чином, є підстави для впровадження форм і видів співробітництва, не врегульованих або недостатньо врегульованих діючим законодавством України, а також користуватися міжнародними документами-рекомендаціями.
У рекомендаційного характеру додатку до Конвенції розглядаються розроблені у Раді Європи типові та рамкові угоди, статути і договори про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями. В них можуть вноситися будь-які необхідні зміни залежно від конкретної ситуації в кожній державі. У всякому разі, самі по собі вони не мають сили договору (ст.3 Конвенції). Їх поділяють на типові міждержавні угоди та на рамкові угоди, статути і договори між місцевими властями.
Загальні положення щодо типових міждержавних угод визначають термін їх дії, порядок їх укладення та припинення, термінологію та деякі інші питання. Так, терміни місцеві власті та регіональні власті в типових угодах означає власті, общини або органи, які відповідно здійснюють місцеві або регіональні функції за внутрішнім законодавством кожної держави. Серед типових міждержавних угод, як основу, виділено угоду про розвиток транскордонного співробітництва та варіанти додаткових міждержавних угод (про регіональні та місцеві консультації, про транскордонне співробітництво між місцевими властями, про органи транскордонного співробітництва). Так, основна типова міждержавна угода визначає транскордонне співробітництво на регіональному та місцевому рівнях як усі спільні адміністративні, технічні, економічні, соціальні або культурні заходи, спрямовані на зміцнення і посилення добросусідського співробітництва між районами, розташованими по обидва боки кордону, а також укладення відповідних угод з метою розв’язання проблем, які можуть виникати у цій галузі. У типовій угоді про регіональні консультації наводиться широкий орієнтовний перелік галузей співробітництва, по яких спільні консультаційні органи напрацьовують пропозиції для прийняття відповідних рішень на місцевому або урядовому рівні. Це, зокрема, громадський транспорт, дороги та автостради, спільні аеропорти, водні шляхи, морські порти; електростанції, постачання газу, електроенергії та води; місця, що підлягають охороні, зони відпочинку, природні парки; боротьба із забрудненням довкілля та повітряного середовища, зниження рівнів шуму; освіта, професійна підготовка та дослідження; спільне використання медичних установ; спільні молодіжні та спортивні центри і табори, використання будинків відпочинку; взаємодопомога в надзвичайних ситуаціях; спільні проекти розвитку туризму; проблеми, що стосуються осіб, які працюють у прикордонних районах (транспорт, житло, соціальне страхування, оподаткування, зайнятість, безробіття і т.ін.); нові підприємства; каналізаційне господарство, переробка відходів; удосконалення аграрної системи.
Співробітництво може здійснюватися за допомогою адміністративних, економічних або технічних договорів, що укладаються місцевими властями в межах їх повноважень та регулюють поставки товарів або надання послуг, спільну діяльність. Сторони такого договору зазначають право, яке застосовується, шляхом посилання на публічне та приватне право одного з учасників міждержавної угоди. В разі відсутності визначення сторонами права, яке підлягає застосованню, до договору застосовується право тієї держави, місцевий орган якої відповідає, згідно з договором, за виконання головних заходів або, у разі відсутності такого, – місцевий орган якої має найбільш серйозні фінансові зобов’язання. Порядок розгляду спорів між місцевими властями та компетентний судовий орган визначаються правом, що застосовується до договору. При цьому мають вживатися усі можливі заходи для забезпечення швидкого виконання судових рішень, незалежно від того суд якої держави їх виголосив. Договори можуть також містити положення про арбітраж.
На додаток до спільних консультативних структур заінтересовані місцеві та регіональні власті у межах повноважень, наділених внутрішнім законодавством, можуть створювати асоціації та консорціуми, які забезпечуватимуть правову основу їхнього співробітництва. Основою для такого об’єднання має стати цивільне або торгове право, застосоване однією із зацікавлених держав за вибором сторін. Вони можуть наділятися правами здійснювати свою діяльність на території кожної із заінтересованих держав за правилами відповідної держави, якщо остання не встановлює винятків із них. Договір про створення асоціації чи консорціуму, статут і зміни до них можуть затверджуватися вищими щодо місцевих або регіональних властей-учасниць властями. Статут повинен містити предмет і цілі діяльності; склад учасників, назву і місцезнаходження асоціації чи консорціуму; функції і місцезнаходження філій, порядок призначення органів управління; зобов’язання учасників та їх внесок у спільний капітал; склад і порядок роботи загальних зборів; порядок ліквідації, правила щодо регулювання фондів та рахунків, порядок виходу та виключення зі складу учасників. Відповідно до внутрішнього законодавства компетентними органами держави, де знаходиться штаб-квартира асоціації чи консорціуму, здійснюється нагляд або контроль за їх діяльністю. Спори між асоціацією або консорціумом та їх учасниками, або між учасниками розглядаються, якщо не передбачене інше, адміністративними і судовими органами держави, де знаходиться штаб-квартира асоціації чи консорціуму, а держави-учасниці угоди мають вживати необхідних заходів для забезпечення виконання на їх території рішень по спорах.
Рамкові угоди, статути і договори між місцевими властями, як і типові міждержавні угоди, відповідають різним рівням і формулам транскордонного співробітництва. Вони укладаються і використовуватися або безпосередньо на місцевому чи регіональному рівні, або згідно відповідної міждержавної угоди, залежно від стану національного законодавства, а також можуть відповідним чином доповнюватися залежно від потреб місцевих властей, оскільки мають схематичний характер. Простішим рівнем є створення консультативної групи, що забезпечувала б обмін інформацією, координацію і консультації у галузях, які належать до компетенції відповідних місцевих властей. Для соціально-економічних організацій та фізичних осіб можливе відкрите членство у групах. На щабель вище стоїть співробітництво шляхом координації управління транскордонними місцевими державними справами з метою гармонійного розвитку прикордонних регіонів: створюються координаційні групи, комісії з примирення, органи контролю, укладення прямих договорів. Одним із варіантів є участь місцевого органа однієї держави в недержавній асоціації сусідньої держави на умовах членства, які застосовувалися б до членства цього місцевого органу в недержавній асоціації в його власній державі. Ще вищим рівнем є створення спільної організації із статусом юридичної особи задля організації об’єкту громадського користування, експлуатації обладнання, надання послуг.
Відносини між властями прикордонних районів може бути оформлено договором про поставки товарів або надання послуг. Такий договір використовуватимуть для торгівлі, оренди, надання концесій на експлуатацію тощо. Він придатний для застосування як до комерційних операцій, що могли б узяти на себе фізичні та юридичні особи, так і до тих, які потребують участі місцевих властей для виконання ними делегованих державних функцій. В останньому випадку це стосується концесій про надання комунальних послуг або договорів на здійснення громадських робіт, надання фінансування на пайових засадах одним органом іншому по обидва боки кордону. Така форма значно простіша, ніж спільна установа типу “транскордонний консорціум”, про який йшлося вище, і може в деяких випадках усувати необхідність створення останнього.
Безумовно, впровадження того чи іншого варіанту безпосередньо місцевими та регіональними властями залежить від стану законодавства відповідних країн. Можлива й така ситуація, за якої необхідна наявність міждержавної угоди. Наприклад, для розвитку співробітництва територіальних громад, місцевих та регіональних властей України, Молдови та Румунії потрібний порівняльний аналіз відповідних положень законодавства трьох країн, а також двох-, трьох- та багатосторонніх договорів та інших угод, укладених з їх участю, та вже укладених на місцевому та регіональному рівні . Наприклад, щодо формування єврорегіону “Нижній Дунай” – аналіз рішень керівних органів єврорегіону, та існуючої практики взаємовідносин. Щодо України, то можна стверджувати, що вищезгадані її законодавчі положення навіть без наявності міждержавних угод про транскордонне співробітництво забезпечують для органів місцевого самоврядування можливість безпосередньої участі у транскордонній асоціації, зважаючи, однак, на те, що, згідно із ст.15 Закону “Про місцеве самоврядування”, асоціаціям та іншим добровільним об’єднанням органів місцевого самоврядування не можуть передаватися повноваження органів місцевого самоврядування.
Відносно конкретних видів транскордонного співробітництва, то законодавство України прямо їх не регулює. Наприклад, до повноважень районних і обласних рад віднесено прийняття за пропозицією відповідних сільських, селищних, міських рад рішень, пов’язаних зі створенням спеціальних вільних та інших зон, зміною у статусі цих зон, внесення до відповідних органів пропозицій з цих питань (п.15 ст.43 Закону “Про місцеве самоврядування”), але при цьому відкритим залишається питання транскордонних вільних економічних зон (ВЕЗ). Законодавство про ВЕЗ, зокрема Закон від 13.10.1992 р. “Про загальні засади створення та функціонування спеціальних (вільних) економічних зон”,[9] не передбачає створення транскордонних СЕЗ(ВЕЗ). Але згідно ст.2 Закону статус кожної зони визначається Верховною Радою України шляхом прийняття окремого закону. Тобто тут достатньо прийняття закону про ратифікацію міжнародної угоди про конкретну транскордонну СЕЗ (ВЕЗ), де і визначено відповідний статус. Це можна віднести до проекту створення міжнародної вільної економічної зони “Рені-Галац-Джурджулешти”, хоча вона мала б виконувати не стільки міжрегіональні, скільки міждержавні галузеві економічні функції.
Прикордонна і прибережна торгівля
та участь у створенні міжнародних транспортних коридорів
як напрямки розвитку транскордонного співробітництва
та їх правове врегулювання в Україні
Серед повноважень виконавчих органів місцевих рад є організація та контроль прикордонної і прибережної торгівлі (ст.35 Закону “Про місцеве самоврядування”). Але не визначено в який спосіб, у якому порядку встановлюється режим такої торгівлі та яка її специфіка в умовах транскордонного співробітництва. Аналогічні повноваження без їх конкретизації щодо умов транскордонного співробітництва закріплені за місцевими державними адміністраціями (п.5 ст.17, п.6 ст.26 Закону “Про місцеві державні адміністрації”). Згідно із ст.25 Закону від 16.04.1991 р.”Про зовнішньоекономічну діяльність”, “Україна може укладати з державами, які мають спільні з Україною морські та/або сухопутні кордони, двосторонні та/або багатосторонні договори, що встановлюють на основі взаємності спеціальні правові режими торгівлі, товарообігу (прикордонна, прибережна торгівля та інші) і передбачають пільгові умови для суб’єктів зовнішньоекономічної діяльності України та суб’єктів господарської діяльності цих держав у відносинах з ними”. Таке не зовсім вдале формулювання, звичайно, не може означати якийсь дозвіл для України: це лише визначена в законодавчому порядку одна з можливостей надання пільг учасникам зовнішньоекономічної діяльності за умов наявності міжнародних договорів про спеціальні правові режими торгівлі (наприклад, прикордонної торгівлі); надання такого режиму на умовах взаємності. Окремі приклади нормативного регулювання прикордонної та прибережної торгівлі в Україні мали місце. Так, Указом Президента України від 21.02.1994 р. № 61/94 “Про додаткові заходи щодо делегування Дніпропетровській, Донецькій, Запорізькій, Луганській обласним державним адміністраціям повноважень щодо управління майном, яке перебуває у загальнодержавній власності”, ці державні адміністрації одержали окремі повноваження центральних органів державної виконавчої влади, в тому числі – укладати та погоджувати з Міністерством економіки України і Міністерством зовнішніх економічних зв’язків України договори з питань прикордонного співробітництва щодо обміну продукцією, яка виготовляється на території областей. Ще за часів Союзу, згідно угоди між урядом СРСР та урядом Туреччини про прибережну та прикордонну торгівлю, розпорядженням Ради Міністрів СРСР Одеському облвиконкому було надано право прибережної та прикордонної торгівлі з Туреччиною (рішення виконкому Одеської обласної Ради народних депутатів від 21.02.1992 р. № 21). Хоча зазначені рішення не торкалися Конвенції та й взагалі не знайшли відповідного розвитку, вони разом з наявною практикою заслуговують на увагу.
Для України як транзитної держави особливого значення набувають міжнародні транспортні коридори, кілька з яких проходять територією України. Це один з найперспективніших напрямів транскордонного співробітництва, тим більше, що він має основу в законодавстві України (наприклад, у постанові Кабінету Міністрів України від 30 жовтня 1996 р. N 1324 “Про створення в Україні транспортних коридорів та входження їх до міжнародної транспортної системи”[10] та міжнародно-правових документах. Треба зазначити, що у Договорі про заснування Європейського співтовариства є дуже важливе положенння про те, що Співтовариство може приймати рішення про співробітництво з третіми країнами для просування проектів трансєвропейських мереж, що викликають взаємний інтерес, та для забезпечення взаємодії мереж (ст.155). [11] Дуже важливу роль тут має відіграти законодавство про транзит вантажів (Закон від 20.10.1999 р.),[12] про концесії (Закон від 16.07.1999 р.)[13] та спеціальне законодавство про концесії на будівництво та експлуатацію автомобільних доріг (Закон від 14.12.1999 р.).[14]
Єврорегіони як форма транскордонного співробітництва
та рух України в напрямку європейської інтеграції
Однією з поширених форм транскордонного співробітництва є асоціації та інші подібні форми співробітництва суміжних регіонів як адміністративно-територіальних одиниць, що належать різним європейським країнам та мають свої органи управління і йменуються іноді як “єврорегіони”. До них відносяться і створені за участю деяких регіонів України Карпатський єврорегіон та єврорегіони “Буг”, “Верхній Прут” та “Нижній Дунай”. Правовою основою формування кожного з них є національне законодавство України і, відповідно, Білорусі, Молдови, Польщі, Румунії, Угорщини, міжнародні угоди України, а також Європейська конвенція про транскордонне співробітництво. Формування єврорегіонів відображено у відповідних угодах між органами місцевої і регіональної влади. Так, угоду про формування єврорегіону “Нижній Дунай” підписано у м.Галац (Румунія) 14.08.1998 р. представниками від українських, молдовських та румунських регіональних влад. Єврорегіон сформовано у складі: українська сторона – Одеська область; молдовська сторона – райони Кагул, Кантемір та Вулканешти; румунська сторона – повіти Бреїла, Галац і Тульча. Тією ж угодою створено керівний орган єврорегіону – раду, а також затверджено статут. Незважаючи на наявність статутних документів, зазначені єврорегіони з українськими учасниками не є юридичними особами.
Єврорегіони та подібні їм утворення виконують різні функції. В одних – це перш за все економічний розвиток, в інших пріоритетом є захист довкілля. У масштабі Європейського Союзу подібним утворенням надається особлива роль у здійсненні політики “економічного і соціального згуртування” (economic and social cohesion). Практично йдеться про усунення нерівномірності умов. Так, Договором про заснування Європейського Співтовариства передбачено, що Співтовариство особливо намагається скоротити розрив між рівнями розвитку різних регіонів та зменшити відставання регіонів та островів, що знаходяться у найменш сприятливих умовах, включаючи сільські райони. Внесок в усунення основних регіональних диспропорцій в Співтоваристві шляхом участі в розвитку чи структурній перебудові регіонів, що відстають у розвитку, та в конверсії індустріальних районів, що знаходяться у занепаді, покликаний зробити Європейський фонд регіонального розвитку. Крім того, створений Радою ЄС “Фонд згуртування” здійснює фінансове забезпечення проектів з охорони довкілля та трансєвропейських мереж у сфері транспортної інфраструктури (ст.ст.158,160,161). Щодо трасєвропейських мереж у галузі транспорту, телекомунікацій та енергетичних інфраструктур, то однією з цілей їх створення і розвитку є “надання можливості місцевим і регіональним общинам мати всі вигоди від створення зон без внутрішніх кордонів” (ст.154).
Для країн-кандидатів на вступ до Европейського Союзу єврорегіони, створені за участю місцевих і регіональних общин країн ЄС, є своєрідним полігоном, де випробовується поєднаність соціально-економічних умов та відповідного законодавства. Поряд з відомою програмою PHARE та програмою “передвступної аграрної підтримки” рішенням Ради ЄС схвалено принципи впровадження нового “фінансового інструменту передвступної структурної політики” (ISPA) для десяти країн Центральної та Східної Європи, який діє на тих же засадах, що й “Фонд згуртування”, хоча й не обмежується охороною довкілля і транспортною інфраструктурою, і на який спрямовується більше 1 млд. євро на рік. Ця програма підтримує і “передвступні партнерства”, в тому числі на рівні місцевих і регіональних общин.[15]
Для України, як відомо, зближення з Європейським Союзом, набуття статусу асоційованого, а згодом повноправного члена ЄС, є стратегічним завданням.[16] Згідно із Стратегією інтеграції України до Європейського Союзу, затвердженої Указом Президента України від 11.06.1998 р № 615/98, практичне здійснення інтеграційного процесу можливе лише за умови доповнення загальноєвропейського виміру співпраці регіональною інтеграцією. Враховуючи важливу для ЄС тенденцію, висловлену в гаслі “ЄС – від Союзу країн до Союзу регіонів”, даний напрям набуває особливого значення. Регіональна інтеграція, згідно цього документу, передбачає встановлення і поглиблення прямих контактів між окремими регіонами України та державами-членами і кандидатами у члени ЄС, їх розвиток для поступового перенесення основної ваги інтеграційного процесу з центральних органів виконавчої влади на регіони, до органів місцевого самоврядування, територіальних громад (п.7 розділу І Стратегії).[17] Це положення є правовою основою для встановлення відповідних контактів не тільки на “горизонтальному” місцевому рівні, а й безпосередніх контактів між місцевими і регіональними владами України і державами ЄС та державами-кандидатами до вступу у ЄС, в тому числі – в рамках єврорегіонів. Це є особливо важливим, зважаючи на набуття незабаром повноправного членства у ЄС Польщею і Угорщиною та запрошення Румунії як асоційованого члена ЄС до переговорів про вступ у ЄС.
Ще одним важливим положенням Стратегії інтеграції до ЄС є те, що вона виступає правовою основою для регіональних програм співробітництва з ЄС, забезпечення формування і здійснення яких нею передбачається (пп.1 п.3 розділу ІІ). Треба підкреслити, що в Стратегії інтеграції до ЄС йдеться не тільки про співробітництво сусідніх регіонів. Отже, вона дає можливість розробки таких регіональних програм та налагодження різних форм співробітництва між місцевими і регіональними владами України та країн ЄС. Тобто в цьому напрямі можуть надалі розвиватися раніше встановлені на різних засадах і в різні часи традиційні зв’язки на місцевому та регіональному рівні (наприклад, міста Одеси і Одеської області з Францією, Італією, Фінляндією та іншими країнами ЄС).
Адаптація законодавства України до законодавства ЄС визначена Стратегією як один із основних напрямів інтеграційного процесу. І в цьому напрямі співробітництво між Україною і ЄС на місцевому та регіональному рівні дає можливість випробовувати на практиці здатність правової системи України до інтегрування. Наприклад, у рамках прибережної торгівлі можна було б запровадити правила, визначені Світовою організацією торгівлі, яких додержуються країни ЄС; запроваджені в ЄС правові умови підприємницької діяльності, митного регулювання, регулювання транспорту і зв’язку. Тим більше, що це є пріоритетні сфери правової адаптації згідно Концепції адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, схваленої постановою Кабінету Міністрів України від 16.08.1999 р. № 1496 (п.1).[18] Є великий потенціал у сфері адаптації законодавства ЄС у рамках транскордонних спеціальних (вільних) економічних зон і трансєвропейських транспортних коридорів (наприклад, впровадження там за принципом mutatis mutandis положень Митного кодексу ЄС 1992 р.).
Згідно із ст.51 Угоди про партнерство та співробітництво з ЄС, ратифікованої Законом України від 10.11.1994 р.[19], яка набула чинності з 01.03.1998 р., передбачено “зближення існуючого і майбутнього законодавства України з законодавством Співтовариства”. При цьому, “Україна вживе заходів для забезпечення того, щоб її законодавство поступово було приведене у відповідність до законодавства Співтовариства”.[20] Транскордонне співробітництво з країнами-кандидатами на вступ до ЄС надавало б Україні додаткову можливість реалізації цього зобов’язання та набуття відповідного досвіду, оскільки країни-кандидати мають такі ж зобов’язання перед ЄС згідно з європейськими угодами про асоційоване членство. Так, наприклад, у європейській угоді ЄС з Румунією умови щодо адаптації законодавства (ст.62) повністю збігаються з умовами зазначеної угоди про партнерство та cпівробітництво ЄС з Україною.[21] Існування єврорегіонів з участю України та Румунії висуває на порядок денний питання про узгодженість законодавства обох країн, і саме це можливе на загальній основі законодавства ЄС, яке було б доцільним “рецептувати” для регулювання відносин у рамках цих єврорегіонів.
Не можна не відзначити також положення Угоди Україна-ЄС щодо регіонального розвитку, зокрема щодо несприятливих районів, та зобов’язання сторін з налагодження прямих зв’язків між відповідними районами та державними організаціями, які займаються питаннями планування регіонального розвитку (ст.70).
Виконуючи роль чинника процесу інтеграції ЄС, транскордонне співробітництво крім того може розглядатися як складова частина розвитку кооперації в рамках міжнародних угруповань, до яких входить Україна. Прикладом цього може бути Організація Чорноморського Економічного Співробітництва, ініціатором створення якої на основі діючої раніше Декларації 1992 р. виступила Україна (Статут ОЧЕС ратифіковано Законом України від 19.03.1999 р.[22]).
Заключні зауваження
Насамкінець треба відзначити, що правове поняття співробітництва місцевих та регіональних влад з точки зору Конвенції 1980 р. охоплює не тільки сусідні громади та регіони. Згідно з Протоколом № 2 від 05.05.1998 р. (підписаний Україною 03.11.1998 р.) до Конвенції, воно може здійснюватися “на двосторонньому рівні”, тобто на рівні міждержавному. Крім того, в даному Протоколі визначено поняття “міжтериторіальне співробітництво”, яке не охоплюється поняттям “транскордонне співробітництво” і означає “будь-яку взаємоузгоджену діяльність, спрямовану на започаткування відносин між територіальними громадами або владами двох або більше Договірних Сторін, крім відносин транскордонного співробітництва між сусідніми владами, включаючи укладення з територіальними громадами або владами інших держав угод про співробітництво”(ст.1 Протоколу[23]). Оскільки положення щодо такого співробітництва застосовуються не самостійно, а через Конвенцію, доцільним було б у загальному плані знайти єдиний термін для цих дуже схожих в юридичному аспекті форм, або використовувати подвійний термін як єдиний.
Примітки:
[1] Європейська Рамкова Конвенція про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями.- Рада Європи.- Українська правнича фундація (б.р.).- 33 с.
[2] Відомості Верховної Ради України.- 1993.- № 36.- Ст.370.
[3] Відомості Верховної Ради України.- 1994.- № 10.- Ст.ст.45,46.
[4] Таке ж правило було визначене ще раніше Законом України від 10.12.1991 р. «Про дію міжнародних договорів на території України» (Відомості Верховної Ради України.- 1992.- № 10.- Ст.137).
[5] Відомості Верховної Ради України.- 1997.- № 24.- Ст.170.
[6] Відомості Верховної Ради України.- 1999.- № 20-21.- Ст.190.
[7] Бюлетень Центру інформації та документації Ради Європи в Україні.- 1997.-(вип.)2.- С.5.
[8] Відомості Верховної Ради України.- 1997.- № 38.- Ст.249.
[9] Відомості Верховної Ради України.- 1992.- № 50.- Ст.676.
[10] Зібрання постанов Уряду України.-1996.- № 19.- Ст.543.
[11] Treaty Establishing the European Community / Basic Community Laws.- Oxford: Oxford University Press, 1999.- P.p.3-96.
[12] Відомості Верховної Ради України.- 1999.- № 51.- Ст.446.
[13] Відомості Верховної Ради України.- 1999.- № 41.- Ст.372.
[14] Відомості Верховної Ради України.- 2000.- № 3.- Ст.21.
[15] Scott, Joanne, Regional policy: an evolutionary perspective / The evolution of EU law.- Oxford: Oxford University Press, 1999.- P.648-649.
[16] Україна: поступ у ХХІ століття. Стратегія економічного та соціального розвитку на 2000-2004 роки. Послання Президента України до Верховної Ради України. 2000 рік // Урядовий кур’єр.-23.02.2000.- № 34.- С.6.
[17] Офіційний вісник України.- 1998.- № 24.- Ст.870.
[18] Офіційний вісник України.- 1999.- № 33.- Ст.1735.
[19] Відомості Верховної Ради України.- 1994.- № 46.- Ст.415.
[20] Угода про партнерство та співробітництво. Повний текст Угоди, підписаної між Європейським Союзом та Україною в Люксембурзі 16 червня 1994 року.- Київ: Представництво Європейської комісії в Україні (б.р.).- С.27.
[21] Europe Agreement establishing an Association between the European Communities and their member States, of the one part, and Romania, of the other part (with annexes, protocols and protocol of correction dated 10 November 1993). Concluded at Brussels on 1 February 1993 // Treaties and international agreements registered or filed and recorded with the Secretariat of the United Nations. Volume 1874/1875, 1995, I No 32005.
[22] Відомості Верховної Ради України.- 1999.- № 18.- Ст.145.
[23] Людина і влада.- 1999.- № 11-12.- С.122.