Мирослава Лендьел (Ужгород)

ДОСВІД КАРПАТСЬКОГО ЄВРОРЕГІОНУ:

ПОШТОВХ ДО ПЕРЕОСМИСЛЕННЯ МОДЕЛІ ТРАНСКОРДОННОГО СПІВРОБІТНИЦТВА

Результати Гельсінського саміту Європейського Союзу (10-11 грудня 1999 р.), зокрема схвалена на ньому Стратегія відносин з Україною свідчать, що нашій державі для збереження проєвропейської інтеграційної перспективи необхідно здійснити низку практичних заходів, у тому числі пожвавити транскордонне співробітництво з країнами Центральної Європи. Це завдання було б доречним реалізувати до 2003-2006 рр., коли теоретично можливим є набуття Польщею чи Угорщиною повноправного членства в ЄС. Окрім можливості створення зон вільної торгівлі із сусідніми державами (Ст. 4 Угоди про партнерство та співробітництво України та ЄС), що стане реальним лише після вступу України до Всесвітньої організації торгівлі (ВОТ), варто було б інституалізувати можливості, які потенційно існують з огляду на участь окремих областей в єврорегіональних структурах.

Карпатський Єврорегіон, який об’єднує прикордонні території інтеграційних лідерів Польщі і Угорщини, також Словаччини, яка наздоганяє “брюсельський потяг”; Румунії, проблемної, у порівнянні з іншими державами; та України, яка має в своєму активі, на жаль, лише “європейський вибір” зовнішньої політики, може бути унікальним полігоном для налагодження механізму співробітництва між державами, які знаходяться на відмінних етапах європейських об’єднувальних процесів. Адже у разі налагодження природних економічно-торгівельних зв’язків, які б сприяли взаємодоповнюваності ринків областей єврорегіону, започаткування ефективної системи екологічного моніторингу, транспортної, митної та інформаційної інфраструктури, моделей зв’язку етнічних меншин з  «метрополіями” по той бік кордону - побоювання “штучної ізоляції” українські території навіть після змін статусу країн-партнерів уже стає досить ілюзорним. Небажання упродовж 1999 р. урядів Угорщини та Польщі форсувати введення візового режиму для громадян України через економічні, національно-етнічні та політико-стратегічні причини є кращим свідченням цієї реалії.

Єврорегіони, як “жорстка форма” інституалізації транскордонних відносин, як демонструє практика розвитку подібних утворень, має потенціал бути ефективним інтеграційним механізмом у розв’язанні таких проблем:

• зміцнення взаємної довіри та безпеки;
• спільного використання енергетичних ресурсів;
• вироблення спільної стратегії охорони довкілля, регулювання режиму річок;
• збільшення притоку іноземного капіталу;
• вироблення спільної програми просторового розвитку регіону;
• розвитку транспортно-експедиційної та прикордонної інфраструктури;
• розвитку спільної підприємницької та інформаційної інфраструктури;
• ефективного використання людських ресурсів шляхом взаємного визнання їх професійної кваліфікації, створення єдиного ринку праці;
• диверсифікації економіки національних частин;
• розв‘язання проблем етнічних меншин;
• підтримки спільних місцевих ініціатив органів місцевого самоврядування, неурядових організацій;
• розвитку туризму

Навіть побіжний погляд на вищенаведений перелік функціональних завдань єврорегіонів демонструє, що їх призначення полягає у розв’язанні спільних транскордонних проблем на місцевому та регіональному рівнях, що цілком лягає в русло принципу субсидіарності, визначеного Європейським Союзом одним із основних принципів реалізації регіональної політики.

На жаль, на практиці частина (а, можливо, навіть більшість із номінально діючих єврорегіонів) не використовує фактор “спільних транскордонних питань” для виправдання своєї організаційної інституалізації. В чому ж полягає проблема ? Перша за все, ефективне функціонування єврорегіонів  є можливим за об’єктивних передумов, а саме: спільних історичних традицій території, наявності базової транспортної інфраструктури, відсутності кардинальної відмінності у схемах державного управління та місцевого самоврядування, зближення рівнів соціально-економічного розвитку, значної економічної та громадянської активності населення. Однак більшу роль відіграють суб‘єктивні фактори, аналіз яких цілком доцільно провести на прикладі Карпатського Єврорегіону.

Зважаючи на тему нашої розвідки виникає закономірне питання: який фактор був основним під час утворення Асоціації “Карпатський Єврорегіон” (КЄ) ? До його складу, як відомо, входять прикордонні адміністративні одиниці п’яти держав - Польщі, Словаччини, Угорщини, Румунії та України (Закарпатська, Львівська, Івано-Франківська, Чернівецька області). У лютому 1993 р., коли було засновано Асоціацію, Карпатський Єврорегіон охоплював територію 53 200 кв.км. з 5 млн. чол. населення. Протягом п’яти років ці показники збільшилися відповідно до 141 485 кв. км. і 14, 794 млн. населення. У складі КЄ - адміністративно-територіальні одиниці регіонального рівня, а також окремі місцеві громади.

Основні стимули до об’єднання в КЄ

Метою подібної кооперації на початку 90-х рр. було, насамперед, покращення умов для працевлаштування громадян у сусідніх державах, облаштування прикордонних переходів, інфраструктури взагалі, спільні зусилля із захисту довкілля та природно-рекреаційних ресурсів, а, в цілому, підвищення толерантності у відносинах між різними народами і покращення їх добробуту.

Окрім того,    для периферійних територій (по відношенню до розташування щодо національних центрів, вісей європейського економічного розвитку), які не мають доступу до необхідного капіталу, технологій, старих та нових ринків, які саме і об’єдналися у Карпатському Єврорегіоні, основним стимулом для співробітництва було бажання призупинити соціально-економічний занепад, що супроводжував період транзиту, використовуючи можливості регіональної кооперації. Як вважає угорський дослідник  Л. Данко “ця співпраця може бути зручним знаряддям підготовки зацікавлених фахівців до пізнішого виходу на більш жорсткий західноєвропейський ринок” (Економічне співробітництво у регіоні Трикордоння, С.5). Дотримання позицій “преінтеграції” є цілком доцільним, адже як свідчать теоретичні дослідження оптимальним шляхом до зовнішньої інтеграції (наприклад, у рамках Європейського Союзу) є внутрішня інтеграція транснаціонального простору, об’єднаного спільною історією та економічними інтересами (James Scott, Comprehending Transboundary Regionalism, P. 4).

Слід враховувати, що території, що увійшли до КЄ, об’єднані спільною історією, а саме - перебуванням упродовж другої половини ХІХ - на початку ХХ століть у складі єдиного державного утворення - Австро-Угорщини, - що зумовило тоді розбудову спільної транспортної інфраструктури, взаємодоповнюваності ринків, а, отже, єдине просторове розташування. Навіть період перебування у єдиному “соціалістичному таборі”, що, на практиці, означало жорсткий контроль навіть за внутрішніми кордонами країн Центральної та Східної Європи не зміг ліквідувати явище дрібної прикордонної торгівлі у регіоні Карпат, взаємодопомоги під час збирання врожаю, традиції студентських та учнівських обмінів, періодичність координаційних зустрічей партійної та державної регіональної еліти.

Уповільнений економічний розвиток у порівнянні з рештою територій країн є основною глобальною проблемою Карпатського регіону. Цьому сприяли як природно-екологічні чинники (гірський та лісистий характер місцевості), так і наслідки соціалістичної системи регіональної економіки, а, точніше, розміщення продуктивних сил. Віддаленість від національних центрів визначила недостатню увагу держави до соціально-економічного прогресу периферійних територій, що на практиці виявлялося у залишковому принципі централізованого спрямування капіталовкладень. Іншими чинниками, які негативно вплинули на еволюцію регіону, були відсутність уваги до розбудови прикордонних переходів у післявоєнний період, низький рівень транспортної та інформаційної інфраструктури взагалі. Історично склалося, що спільною проблемою для карпатсько-тисянських територій є безробіття (згадаймо, принаймні, велику хвилю іміграції з Центральної Європи кінця ХІХ - початку ХХ століття), яка пояснюється низьким абсорційним рівнем ринку праці,  проблеми якого, в свою чергу, зумовлені відсутністю реальної диверсифікації економіки регіону.

“Оксамитові революції” 1989-1991 рр. у згаданих країнах сприяли відносному відкриттю кордонів між колишніми країнами-членами Варшавського договору, а це, безперечно, вплинуло на початок формування нових механізмів транскордонних контактів. Саме нові спорадичні приклади неформальної транскордонної співпраці між органами влади, бізнесовими структурами і пересічними громадянами сусідніх територій Польщі, Словаччини, України, Угорщини та Румунії  передували створенню Асоціації “Карпатський Єврорегіон”. Водночас, представники регіональної еліти у перші роки 90-х рр. почали  усвідомлювати потребу інституалізації цих відносин, принаймі у “м’якій формі”. У 1990 р. в Угорщині було ініційовано створення Асоціації “Карпати-Тиса”, одночасно розпочалося здійснення проекту транскордонного співробітництва у Польщі. Важливим кроком для створення єдиної платформи для співробітництва був транскордонний ярмарок у м. Ясло (Польща), семінар на тему «Можливості співробітництва між прикордонними регіонами Польщі, Чехословаччини, Угорщини та України». Зустріч завершилася підписанням Декларації, яка започаткувала Міжрегіональну раду з питань співробітництва у зоні Карпат.

Теоретичну модель функціонування Карпатського Єврорегіону було розроблено за сприяння експертів Інституту досліджень Схід-Захід (попередня назва Інституту Схід-Захід), які вчасно підмітили, що багаточисельні локальні ініціативи транскордонного співробітництва  не знаходять підтримки і порозуміння у середовищі національних урядів; ця проблематика залишається на периферії інтересів структур Європейського Союзу. Одночасно виникла загроза постання нової «залізної завіси» між країнами Центральної Європи і колишніми республіками Радянського Союзу. Саме тому у листопаді 1991 р. у м. Міхаловце (Словаччина) на міжнародній конференції «Регіони в міжнародному співробітництві» було сформовано концепцію та визначено пріоритети взаємодії прикордонних адміністративно-територіальних одиниць регіонального рівня Польщі, Словаччини, Угорщини та України (The Carpathian Euroregion Project: Institute for EastWest Studies. - Atlanta-Bardejov-Debrecen-Krosno-Lviv-Uzhgorod, 1994. - 9 p.)

Важливим організаційним етапом стала конференція у травні 1992 р. у м. Ніредьгаза (Угорщина), де представники вищезгаданого Інституту запропонували об’єднати українську, угорську та польську ініціативи, з метою формуваня єдиної структури - Карпатського Єврорегіону. На нараді представників зацікавлених регіонів, що відбулася у червні того ж року в Ужгороді (Україна) було сформовано комітет, який підготував установчі документи об’єднання - Угоду і Статут.

День 14 лютого 1993 р., коли у м. Дебрецен (Угорщина)  міністри закордонних справ Угорщини, Польщі, України прийняли декларацію, де наголошувалось, що «створення Карпатського Єврорегіону сприятиме значному зростанню дружби та процвітання країн даного регіону, а також гарантуватиме активне використання принципів Акту Конференції з питань Безпеки та Співробітництва у Європі (Гельсінкі, 1975), Паризької Хартії Нової Європи (Париж, 1990) та інших документів. Створення Карпатського Єврорегіону спрямує зусилля Ради Європи та Європейського Союзу на розвиток регіонального співробітництва”, став днем  офіційного оформлення міжрегіональної асоціації “Карпатський Єврорегіон”. Представники регіонів України, Польщі та Угорщини, які підписали програмові та статутні документи, виступили засновниками Асоціації.

Тоді ж виявилися перші об’єктивні перешкоди для ефективного функціонування Єврорегіону. Мова йде майже про “хрестоматійну суперечність” (для дослідника теорії транскордонних відносин) між прагненням регіональних еліт інституалізувати транскордонні контакти з територіями сусідніх держав та побоюванням національних урядів щодо можливого порушення принципу територіальної цілісності країни. З великою пересторогою до перспективи утворення асоціації поставився, насамперед, уряд Словаччини, очоюваний В. Меч’яром. Причиною подібного були складні відносини з Угорщиною,  також сепаратистський політичний імідж угорської меншини, централізаційні тенденції у відносинах між Братіславою та регіонами. Врешті-решт, асоційованими членами єврорегіону стали лише окремі територіальні громади Словаччини. Лише у листопаді 1999 р. до повноправного членства в Асоціації залучилися новостворені в ході регіональної реформи краї (регіони).

Повіти Румунії у 1993 р. набули лише статусу спостерігача, що було зумовлено іншою класичною проблемою транскордонних відносин - відсутністю чи недосконалістю національного законодавства, яке визначає повноваження регіонів країни, а, отже, рівень їх компетенції у налагодженні зв’язків з територіями по інший бік кордону. Після початку регіональної реформи в Румунії, активної лобістської кампанії представників північно-західних повітів, здійсненої на рівні національного уряду, влітку 1997 р. 5 повітів стали повноправними членами єврорегіону.

Основними правовими актами, які визначають функціонування КЄ як транскордонної асоціації прикордонних регіонів та громад (наголошуємо на цьому терміні, оскільки єврорегіон не є юридичною особою) є Угода і Статут, ухвалені 14 лютого 1993 р. у Дебрецені. Згідно Статуту «Асоціація не є новоствореною наднаціональною чи наддержавною установою, а лише виконує функції сприяння міжрегіональному співробітництву між партнерами». Організаційна структура Асоціації «Карпатський Єврорегіон» включає:

* Раду;

* виконавчого директора;

* секретаріат;

* робочі комісії.

У складі Ради - 15 чоловік (по 3 представники від кожної країни - учасниці). Рада проводить засідання раз на три місяці. Серед її основних функцій - обговорення та схвалення спільних проектів міжрегіонального співробітництва. Рішення приймаються за умови одноголосного схвалення.

25-25 січня 1996 р. на XIV засіданні Ради Карпатського Єврорегіону (Егер, Угорщина) було затверджено положення про Секретаріат Асоціації Карпатський Єврорегіон. Згідно нього:

- виконавчі та адміністративні функції здійснює виконавчий директор, який призначається Радою КЄ на два роки на підставі конкурсного відбору, що проводиться в регіонах - членах КЄ. До повноважень виконавчого директора входить організація виконання рішень Ради КЄ, керівництво Секретаріатом, координація діяльності Робочих комісій та Національних представників, підготовка проектів угод, проектів, засідань Ради, підтримка контактів з місцевими та міжнародними інституціями;

- організаційне забезпечення діяльності КЄ здійснює Секретаріат, керівником якого є виконавчий директор. До обов’язків Секретаріату належить підтримка постійних контактів між членами структурних підрозділів КЄ, з місцевими органами управління в національних частинах, міжнародними структурами і організаціями, ведення листування з структурними підрозділами КЄ, зовнішніми організаціями, організація засідань Ради, підготовка протоколів, здійснення перекладів. Секретаріат координує діяльність Робочих комісій, національних представників КЄ. До складу Секретаріату, окрім виконавчого директора, входить помічник виконавчого директора, секретар.

Секретаріат кожні два роки змінює місцезнаходження. Протягом короткої історії існування КЄ виконавчими директорами були Адам Пеціол (Польща), Пал Віраг (Угорщина), Михайло Буковецький (Україна), Пйотр Гелінський (Польща).

Діяльність робочих комісій КЄ координується положенням, схваленим у квітні 1996 року на XV засіданні Ради КЄ. Згідно нього:

- робочі комісії утворюються відповідно до Статуту КЄ або рішень його Ради з метою розв’язання різноманітних проблем транскордонного співробітництва або для реалізації спеціальних проектів КЄ;

- до складу комісій входять по два представника від кожної національної частини КЄ, призначені членами Ради КЄ від кожної національної частини;

- діяльністю комісій керує голова, який представляє національну частину, на яку покладено завдання щодо координації роботи даної комісії;

- основним завданням комісій є збір пропозицій щодо проектів із транскордонного співробітництва, які входять у сферу діяльності даної комісії, надання допомоги у реалізації кращих із них. Комісія може представляти Раді проекти, які вона вважає особливо важливими для КЄ і пропонувати, щоб ці проекти були схвалені як пріоритетні.

На кінець 1999 р. у структурі Карпатського Єврорегіону діяло 5 комісій:

1. Комісія із захисту довкілля та туризму (координується польською стороною).

2. Комісія з регіонального економічного співробітництва (координується угорською стороною).

3. Комісія із розвитку соціальної інфраструктури (координується українською стороною).

4. Комісія із прикордонної торгівлі (координується  румунською стороною).

5. Комісія аудиту та контролю (ревізійна комісія).

На початку січня 1996 р. Рада КЄ затвердила Програму діяльності Асоціації, зокрема розвитку економічної співпраці, налагодження культурних, освітніх, туристичних та інших регіональних контактів у рамках єврорегіону, співробітництва з іншими подібними структурами.

Навіть побіжний погляд на хронологію формування організаційної та інституційної структури Карпатського Єврорегіону демонструє її тривалість (більше трьох років) та певну непослідовність. Можна навести багато об’єктивних та суб’єктивних причин відсутності динамізму у становленні структури єврорегіону. Це і майже перманентний процес розширення та зміни статусу окремих територій; і закономірна повільність інституалізації асоціативного утворення, діяльність структурних частин якого повинна прилаштовуватися до змін у національних законодавствах країн-учасниць єврорегіону; і змінюваність представників країни у керівних органах асоціації; і послідовні “хвилі” позитивного чи негативного ставлення до ідеї єврорегіоналізації з боку центральних органів влади. Однак, на нашу думку, процес інституалізації Карпатського Єврорегіону був би набагато коротшим, якби ще до його офіційного утворення спільна транскордонна робоча група почала б розробляти концепцію його розвитку. Цей документ ми розуміємо як філософію існування певного єврорегіону, тобто чітке визначення мети його створення, потенційних питань, які потребуть спільного вирішення із зазначенням реальних механізмів їх реалізації, потенційних перешкод для досягнення мети із одночасним пошуком способів їх нейтралізації, реальних та можливих “акторів” транскордонного співробітництва (державних структур, неурядових організацій, представників бізнесу) в рамках єврорегіону. Методологічною основою для формування стратегії може слугувати класичний підхід S.W.O.T - аналізу, а радше схема запропонована Дж. Скотом (див. Додаток 1).

Можливо, через відсутність стратегічного підходу до бачення перспектив розвитку Карпатського Єврорегіону протягом 7 років його історії не було використано більшу частину можливостей, які виникли після його інституалізації у 1993 р. Які саме шанси надає існування асоціативного транскордонного об’єднання місцевих та регіональних громад, інтереси яких представляють органи державної влади та місцевого самоврядування ? Під час відзначення 5-річного ювілею Асоціації у 1998 р., коли власне було вперше оприлюднено думку про потребу перегляду філософії функціонування єврорегіону, відзначалися наступні можливості:

• спільне використання енергетичних ресурсів;
• вироблення спільної політики щодо охорони довкілля;
• збільшення притоку іноземного капіталу;
• вироблення програм регіонального розвитку;
• виробництво конкурентоздатної продукції:
• сприяння практичному запровадженню місцевих ініціатив.

(Zilahy J. Carpathian Euroregion  // Carpathian Euroregion 1993-1998 Five Years of Dialogue and Co-operation, 1998, P. 21

• розвиток транспортного зв’язку на території Карпатського Єврорегіону, подолання проблеми недостатньо розвинутої інфраструктури;
• розвиток сучасної економічної структури регіону;
• гармонійний розвиток людської інфраструктури;
• розвиток системи охорони здоров’я, соціального та культурного захисту;
• різнобічний розвиток туризму;
• зміцнення європейського та атлантичного співробітництва.

(Istvan Suli-Zakar The Carpathian Euroregion in the Europe of Regions, Carpathian Euroregion 1993-1998 Five Years of Dialogue and Co-operation, 1998, Р. 90)

Конкретні досягнення й спільні проблеми

Зазначені вище потенційні напрями діяльності можна співставити із реальними результатами, досягнутими в рамках Карпатського Єврорегіону (зазначимо, що мова не йде про результати двосторонніх акцій):

• проведення міжнародних ярмарок та виставок у містах регіону;
• інтенсифікація зовнішньоекономічних контактів між територіями;
• організація конференцій для обговорення спільних проблем п’яти країн;
• підтримка транскордонних ініціатив вищих навчальних закладів - утворення Асоціації університетів Карпатського Єврорегіону, організація літніх шкіл;
• сприяння налагодженню комерційних зв’язків між підприємствами країн КЄ (заснування Асоціації карпатських торгово-промислових палат);
• налагодження діяльності прикордонних переходів, будівництво моста через Тису на українсько-угорському кордоні (основний практичний позитив, який мають території України від участі в Карпатському Єврорегіоні - це розбудова нових прикордонних переходів із сусідніми державами, адже позитивна позиція національних урядів, значною мірою, була результатом лобіювання місцевих та регіональних органів влади; на початку 2000 р. почало розглядатися питання будівництва транспортного моста через р. Тису в районі українсько-румунського кордону, розширення мережі переходів між Україною та Румунією на території Закарпатської області);
• співробітництво з міжнародними структурами, зокрема з Комітетом економіки Європи при ООН, єврорегіоном «Maas-Rijn».
• проведення професійних змагань, благодійних фестивалів для осіб із фізичними вадами;
• організація спортивних змагань, зокрема традиційного фольклорного і спортивного фестивалю, спортивного фестивалю для людей з фізичними вадами.

Навіть поверхове співставлення можливостей та результатів багатосторонньої транскордонної співпраці в рамках Карпатського єврорегіону демонструє, що багато з декларованих намірів залишилися, все ж, нереалізованими. Можна застосувати багато підходів для вияснення причин цієї неспівмірності. Перш за все, не слід забувати, що реалізація амбіційних ініціатив у рамках будь-якого транскордонного утворення є тривалим процесом з огляду на потребу врахування всіма партнерами вимог національних законодавств, узгодження багатьох рішень, які не в компетенції місцевих органів влади, з державними структурами національного рівня. Нагальною є проблема фінансування спільних проектів, зокрема беручи до уваги обмеженість місцевих бюджетів, - потребу багатостороннього фінансового менеджменту  під час їх реалізації.

Однак в цьому контексті висловимо точку зору, що можливості, які  приваблювали регіональну еліту сусідніх прикордонних територій у 1991-1993 рр., коли власне формувалася ідея єврорегіону, залишилися, у багатьох випадках, нереалізованими, оскільки не було проведено неупередженого аналізу об’єктивних перешкод, які будуть заважати реалізації проекту і не передбачено шляхи їх нейтралізації або, принаймі, зменшення  негативного ефекту. Тоді ж було закладено основи досить ілюзорного стереотипу, що “жорстка” форма інституалізації транскордонного співробітництва, якою є єврорегіони, може майже автоматично розв’язати проблеми, які виникають під час його розвитку і навіть зробити недоцільними інші неформалізовані форми транскордонних контактів.

Добре відомо, що незалежно від географічного розташування, рівня соціально-економічного розвитку, особливостей національних правових систем існує ряд спільних проблем функціонування єврорегіонів у Центральній та Східній Європі, для вирішення яких експерти виробили багато рекомендацій  (Див. Зокрема книгу Будівництво нової Європи: прикордонне співробітництво у Центральній Європі / За ред. д-ра В. Гудака - Ужгород: Закарпаття, 1997.). Не вважаючи за потрібне повторювати вже оприлюднені висновки, зауважимо, що майже всі фахівці вказують на необхідність вирішення у країнах, території яких беруть участь у транскордонному співробітництві, наступних завдань:

- включення до двосторонніх угод, які укладаються між сусідніми державами, питання про можливі механізми сприяння транскордонному співробітництву;

- децентралізація управління і здійснення регіональної реформи, а в цьому контексті - розробка програм регіонального розвитку прикордонних регіонів;

- вироблення учасниками єврорегіонів єдиної концепції, а на її основі - спільних програм розвитку (пріоритети та принципи реалізації враховували б вимоги національних законодавств);

- вироблення узгодженої стратегії відносин з міжнародними організаціями-донорами;

Додамо від себе:

- узгодження дво-, чи багатосторонніх домовленостей між державами щодо сприяння транскордонному співробітництву з вимогами та стандартами Європейського Союзу.

Конфлікт інтересів між національними органами влади та місцевими державними структурами та органами місцевого самоврядування, які беруть участь у роботі єврорегіонів, є цілком закономірним об’єктивним інституційним змаганням між “високою політикою” забезпечення національної безпеки та практично спрямованою “низькою політикою” прикордонних територій. Тож ситуація, яка склалася навколо Карпатського Єврорегіону, не є винятковим явищем, а радше фактором, який слід враховувати ініціаторам новостворюваних єврорегіонів ще на стадії планування стратегії їх розвитку.

Досвід створення та діяльності асоціацій, подібних до Карпатського Єврорегіону, в Західній Європі свідчить про те, що для досягнення ефективного рівня роботи подібних структур необхідні довгі роки гармонізації інтересів їх учасників, відпрацювання механізмів як транскордонної співпраці, так і знаходження каналів упливу на рівень національних урядів з метою створення сприятливого правового поля. Адже для України прикордонні області є своєрідним “полігоном”, на основі вивчення ситуації в яких можна прогнозувати наслідки входження партнерів по єврорегіональним утворенням до Європейського Союзу, а, отже, вносити корективи у свою стратегію європейської інтеграції, у відповідне законодавство.

Незважаючи на різноманітність форм, функціональних завдань, які можуть покладатися на єврорегіони, напевно, не викликає дискусії теза, що єврорегіон є лише певною “рамковою” асоціацією представників прикордонних територій сусідніх держав, основне завдання яких має полягати у створенні спрятливих організаційних умов для транскордонного спілкування між представниками державного, приватного і громадського неурядового секторів. Однак при умові, що ця “спонтанна глибинна” ініціатива не заганяється у вузькі рамки, визначені національними органами влади.

Фонд розвитку Карпатського Єврорегіону

Досвід Карпатського Єврорегіону може слугувати як модельний для решти подібних утворень за участю українських областей. Адже вже через рік після утворення Асоціації стало очевидним, що структура, яка, фактично, презентувала інтереси лише органів влади відповідних територій, нездатна виконувати функції незалежного посередника для пересічних громадян, які бажають брати участь у транскордонному співробітництву, розвивати міжетнічну співпрацю. Ідея транскордонної фундації (створена на основі моделі американських комунальних фундацій), яка б підтримувала (насамперед, шляхом надання грантів) інціативи громадських організацій та органів місцевого самоврядування, які діють на території КЄ, була втілена у проекті Інституту Схід-Захід, а саме - у створенні у 1995 р. Фонду розвитку Карпатського Єврорегіону (з 2000 р. - незалежна від Інституту неурядова організація “Карпатська фундація”).

Карпатська фундація виконує, фактично, функції посередника між великими міжнародними фондами, зацікавленими в розвитку громадянського суспільства, транскордонного співробітництва, міжетнічної співпраці, відродженні сільських громад цього унікального регіону та місцевими громадськими організаціями, органами місцевого самоврядування, які пропонують інноваційний підхід до згаданих проблем. До цього часу функціонування фундації було можливим завдяки грантам, отриманих від Фонду Чарлза Стюарта Мотта, Інституту Відкритого Суспільства, Фонду “Ноу-Хау”, Фонду короля Болдуїна та інших донорів.

Мета Карпатського фонду - у зміцненні добросусідських відносин і соціальної стабільності у прикордонних областях Угорщини, Польщі, Румунії, Словаччини, України шляхом надання фінансової та технічної допомоги проектам, які відчутно сприяють розвитку громад по обидва боки державних кордонів, покращують якість життя у населених пунктах сільських місцевостей Карпатського Єврорегіону. Карпатський фонд також ставить за мету відродження сільських територій, сприяючи стійкому комплексному розвитку їх громад.

До основних завдань Фонду належить зміцнення місцевої демократії і розвиток громадянського суспільства шляхом підтримки місцевих ініціатив, участі громадян у процесі прийняття рішень;

• підвищення здатності неурядових організацій, органів місцевого самоврядування задовольняти громадські та регіональні потреби, розвиваючи місцеві стратегії розвитку;
• сприяння розвитку транскордонного економічного та міжетнічного співробітництва, обміну інформацією, поширення кращих зразків управління та розвитку;
• заохочення участі громадян у місцевому та регіональному розвитку;
• зміцнення співробітництва між різними секторами, зокрема неурядовими організаціями, місцевими органами управління та бізнесовими структурами.

Організаційна структура Карпатського фонду: Міжнародна Рада директорів;Виконавчий комітет;Головний офіс (Кошіце, Словаччина, з серпня 1997 р. очолює Шандор Колеш (Sandor Koles) - зареєстрований згідно законодавства Словаччини; Національні представництва, зареєстровані як громадські організаці і діють згідно національних законодавств.

Досвід Карпатського Єврорегіону на фоні європейської інтеграції

Розмірковуючи про перспективи Асоціації “Карпатський Єврорегіон”, зокрема, участі областей України у транскордонному співробітництві в цілому, доречним є такий висновок. Якщо у Європі історично склалося, що національні кордони є гальмом інтеграції через неврегульовані етнічні проблеми, побоювання втрати суверенітету над частиною територій, то для України після підписання міждержавних договорів з сусідніми центральноєвропейськими країнами транскордонне співробітництво з Польщею, Словаччиною, Угорщиною, Румунією є найбільш реальною можливістю практично випробувати свій європейських інтеграційний потенціал. (Однак, слід уникати досить поширеної думки, що інтеграція на регіональному рівні є можливою і може певним чином компенсувати національну стратегію інтеграції).

Слід сподіватися, що Концепція регіональної політики України, яка досить активно обговорюється тепер у середовищі виконавчої та законодавчої влад, передбачатиме розширення повноважень регіональних органів влади щодо ведення не лише зовнішньоекономічної діяльності, але й інших форм транскордонного співробітництва. Адже для підвищення ефективності діяльності єврорегіонів слід гармонізувати правові повноваження національних суб’єктів цього співробітництва, а, отже, делегувати регіонам (областям) України правові та фінансові пованоження, релевантні до повноважень суб’єктів співробітництва у сусідніх країнах. Позитивним моментом є заплановане підписання урядами Словаччини та України угоди про транскордонне співробітництво.

До бажаних інституційних заходів слід віднести вступ регіонів України до Асамблеї Європейських регіонів (АЄР). Нині лише Одеська область є членом цієї організації.) Слід,  врешті-решт, вирішити питання, яке впродовж останніх років піднімається на усіх форумах, присвячених транскордонному співробітництву, а саме - узгодження та гармонізація умов програм ТАСIS та PHARE, що надасть можливість регіональним (обласним) та місцевим органам влади, громадським організаціям України та сусідніх центральноєвропейських країн реалізовувати спільні технічні проекти, фінансовані Європейським Союзом, зокрема щодо розбудови транскордонної структури.

Обласним та місцевим органам влади України варто запозитичити досвід, наприклад, угорського повіту Боршод-Земплен-Абауй, який використав своє периферійне положення, статус депресивного регіону для започаткування стратегічної програми розвитку під гаслом «повіт нових можливостей». Програма, до речі, отримала значну фінансову підтримку ЄС у рамках програми PHARE. Як це не парадоксально, а основним “козирем” цієї території стає якраз її периферійне розміщення щодо “решти Європи”, адже Північна Угорщина може виконувати роль містка із Заходу на Схід, в Україну. Майбутнє проходження транспортного європейського коридору № 9 через цю область є кращим підтвердженням цього факту. Одним із проектів програми є підтримка зусиль Спілки прикордонного економічного розвитку “Карпати” щодо розвитку економічного співробітництва між прилеглими територіями Угорщини, Словаччини та України, зокрема створення єдиного банку даних підприємницької інформації, комплексної тристоронньої зони прикордонного співробітництва (комерційної, митної та промислової).

Досвід Карпатського Єврорегіону є повчальним для лідерів новостворених Єврорегіонів «Нижній Дунай» та «Верхній Прут» з огляду на проблеми, які не відразу були помічені  його учасниками, що, врешті-решт, привело до певної стагнації у розвитку відносин.  Насамперед, потрібно сконцентрувати увагу на дослідженні рівня компетенцій органів державної влади та місцевого саморвядування, які є суб’єктами транскордонної співпраці в рамках єврорегіонів, щоб уникнути ситуації неадекватності правових та фінансово-економічних ресурсів у розв’язанні спільних проблем, а, отже, вчасного знаходження  підтримки у національних столицях. Механізм функціонування єврорегіонів повинен бути дієвим, незалежно від конкретних осіб, які репрезентують території. Адже в ідеалі єврорегіон повинен будуватися на спільних інтересах щодо забезпечення етнічної толерантності, екологічної безпеки, гармонійного просторового розвитку, а не навколо особистих контактів, які, безперечно, мають чи не вирішальну роль на етапі формування транскордонних утворень.

Досягти відчутних результатів транскордонного співробітництва можливо лише за умови ставлення до цих ініціатив, як до щоденної копіткої праці. Зазвичай, після періоду декларативності і планування великих проектів діячі Єврорегіонів переходять до здійснення незначних, але практично втілюваних проектів, для реалізації яких залучаються ініціатива і ресурси приватного та громадського сектору. На стадії перепрофілювання основних функціональних завдань якраз знаходиться Карпатський Єврорегіон. Якщо спробувати відобразити в одному вислові досвід його функціонування, то це звучатиме так: “від великих планів через розчарування до конкретних справ”.

У залежності від конкретної політичної ситуації, економічних тенденцій, прагнень регіональних еліт кожен Єврорегіон на кожній стадії свого функціонування надає перевагу певному інтеграційному аспекту: економічному, етнічному, екологічному чи політичному. Так, аналізуючи досвід діяльності Карпатського Єврорегіону, можна виділити наступні завдання, які лідери об’єднаних територій прагнули вирішити: бажання відновити розірвані на зламі 80-90-х рр. традиційні економічні зв’язки, скористатися можливістю взаємодоповнюваності національних ринків; спільними зусиллями розв’язати проблему периферійності щодо національних центрів; прагнення звернути увагу на проблем регіону міжнародних інституцій; вчасно реагувати на запити етнічних меншин; розробити об’єднану систему екологічного моніторингу, комунікацій тощо.

Практика функціонування єврорегіонів підтверджує потребу створення попередньої реалістичної стратегії їх подальшого розвитку. Доречним є використання (можливо, дещо у спрощеній формі) під час цього процесу схеми залучення та ролей основних акторів транскордонного співробітництва, запропонованої Дж. Скотом (Scott J. Comprehending Transboundary Regionalism, рр. 7-8). - Додаток 1, які презентували весь спектр можливих транскордонних контактів.

Звертаючись до ролі міжнародних інституцій у функціонуванні центрально- і східноєвропейських інституцій, слід зазначити, що Рада Європи, зокрема Конгрес місцевих та регіональних влад, продовжує звертати увагу на розвиток транскордонного співробітництва у регіоні Карпат, яке, незважаючи на семирічний досвід діяльності відповідного єврорегіону, так і не позбулося “дитячої хвороби” декларативності намірів і відсутності значних практичних досягнень. 15-16 квітня 1999 р. під егідою Ради Європи та уряду Угорщини у м. Шарошпатак  була проведена конференція, де відзначалась важливість культурного та інформаційного аспектів транскордонного співробітництва. Дійсно, якщо дотримуватися точки зору, що первинною метою співпраці органів влади по різні боки кордону є покращення відносин між різними  народами, етнічними групами (економічна кооперація розглядається похідною від цього завдання), то розвиток культурних зв’язків, створення єдиного інформаційного простору, а чи просто поширення об’єктивної інформації про події на території сусідніх територій є оптимальним механізмом підвищення толерантності у відносинах, уникнення можливого міжетнічного тертя. Саме таку позицію відстоює Комітет Міністрів Ради Європи, який 12 січня 2000  р. закликав владні структури країн-членів сприяти транскордонному співробітництву у сфері культури, зокрема у питаннях освіти, вивчення мови, культурної спадщини, створенні багатомовних засобів масової інформації.

Випереджаючи згадану подію, на конференції у м. Шарошпатак були започатковані проекти культурного шляху Святої Єлизавети (з північної Угорщини до південно-східної Словаччини); створення інформаційно-документаційного центру Ради Європи у м. Кошіце (Словаччина); обговорено можливі спільні ініціативи в рамках міжнародних програм. На жаль, українські області, які входять до Карпатського Єврорегіону, не залучилися до цієї діяльності.  Поряд з іншими інституціями представники Карпатського Єврорегіону вказали на потребу координації програм Європейського Союзу TACIS та PHARE, а також акцентували на потребі дослідження можливих наслідків розширення ЄС на процеси транскордонної співпраці у Центральній та Східній Європі.

Свідченням певних зрушень у діяльності Карпатського Єврорегіону є угода про співробітництво між Закарпатською областю України та Саболч-Сатмарським повітом Угорщини, яка готується до підписання. Основними завданнями транскордонної кооперації визначено розбудову прикордонної інфраструктури, розвиток суміжних української та угорської спеціальних економічних зон (СЕЗ “Закарпаття, Україна та СЕЗ “Загонь” Угорщина), можливе їх об’єднання (СЕЗ “Закарпаття” є у переліку небагатьох спеціальних економічних зон, які залишаться на території України). Досить активно співпрацює з прикордонними громадами Угорщини Об’єднання прикордонних органів місцевого самоврядування Закарпаття. Водночас новостворена Асоціація органів місцевого самоврядування прикордонних сіл Рахівського району (Закарпатська область) та прикордонні села Румунії досить активно та успішно лобіюють центральні органи влади щодо будівництва першого мосту через прикордонну р. Тису, що значно полегшить процес ділового спілкування між двома країнами.  Заступник голови Закарпатської обласної ради Е. Нусер цілком вірно відмітив в одному із інтерв’ю, що якщо “раніше Карпатський Єврорегіон функціонував лишень як чисто символічний орган співробітництва між прикордонними областями”, то “нині ж усі його члени прагнуть більш чіткої і конкретної співпраці” (Нусер Е. Наша діяльність спрямована на результат // Новини Закарпаття. - 2000. - 29 січня. - С. 4). Додамо, що останнє десятиліття продемонструвало: неформалізовані та некоординовані транскордонні контакти виявилися більш результативними, аніж інституалізовані в рамках єврорегіону. Цим ми не ставимо під жодний сумнів ідею необхідності функціонування подібних утворень. Лише наголошуємо, що такі структури мають, насамперед, слугувати певною “парасолькою” для узгодження локальних транскордонних інціатив з метою уникнення дублювання у діяльності, розпорошення і так обмежених фінансових ресурсів, а у перспективі - прилаштування до роль реципієнта коштів від міжнародних інституцій для здійснення більших проектів. Принагідно зауважимо, що надія на західну фінансову допомогу є нереальною, якщо держави теж не виділятимуть певні кошти для розвитку транскордонної співпраці. А згадана “парасолька” не повинна жорстко управляти проектами бізнесових та громадських структур, а, радше, рекрутувати їх у свої керівні структури.

Означена проблема є питанням подальшої долі Карпатського Єврорегіону, єврорегіонів ” Буг”, “Нижній Дунай”, “Верхній Прут”, які об’єднують території країн-кандидатів у члени Європейського Союзу та України, для якої відносини з ЄС поки що інституалізовані лише у спільній стратегії. Чи стане розширення ЄС на схід стимулом та можливістю для України шляхом транскордонних об’єднань інтегруватися до просторової структури Європи ?  Цілком слушним є зауваження виконавчого директора Карпатського Єврорегіону (1997-1999 рр.), що “територія може стати цікавим полігоном для такого співробітництва. А Карпатський Єврорегіон може виконувати функції механізму управління  цим співробітництвом” (Helinski P. Carpathian Euroregion - Taking Advantage of New Opportunities in a New Europe // Carpathian Euroregion 1993-1998 Five Years of Dialogue and Co-operation /Ed. Helinski P. - Krosno, 1998. - P. 45). А, можливо, така геополітична зміна у Центральній Європі стане початком кінця того нетривкого прогресу у розвитку різнопланових транскордонних ініціатив, який був досягнутий донедавна у одному з найбільш анклавних куточків Європи - Карпатському регіоні ?

Відповіді на ці запитання залежатимуть не стільки від позиції структур Європейського Союзу, урядових кіл Польщі, Словаччини, Угорщини, Румунії як, насамперед, від ступеня зрілості та професійності української влади, регіональної еліти західних та південних областей нашої держави, які мають скористатися шансом розвитку “зовнішніх кордонів ЄС”.

ВИКОРИСТАНА ЛІТЕРАТУРА:

1. Буковецький М. Прикордонне співробітництво між країнами Центральної Європи: приклад Карпатського Єврорегіону // Будівництво нової Європи: прикордонне співробітництво у Центральній Європі / За ред. д-ра В. Гудака - Ужгород: Закарпаття, 1997. - С. 105-111.

2. Гудак В. Прикордонне співробітництво у Центральній Європі. Сучасний стан та суперечності // Будівництво нової Європи: прикордонне співробітництво у Центральній Європі / За ред. д-ра В. Гудака - Ужгород: Закарпаття, 1997. - С.10-23.

3. Динис Г.Г. Органи місцевого самоврядування у здійсненні транскордонного співробітництва // Довідник для депутатів та голів Рад  / Під ред. В. Яреми - Ужгород: Програма «Центр державного та місцевого управління», 1996. - С. 163-168.

4. Економічне співробітництво у регіоні Трикордоння. - Шатораляуйхей, 1999. - 146 с.

5. Інформаційний бюлетень Карпатського Єврорегіону. - Вип. 1-10. - 1993-1994.

6. Карпатський Єврорегіон. - Ужгород, 1996. - 6 с.

7. Левра Н. Правові аспекти прикордонного співробітництва // Будівництво нової Європи: прикордонне співробітництво у Центральній Європі / За ред. д-ра В. Гудака - Ужгород: Закарпаття, 1997. - С. 47-84.

8. Нусер Е. Наша діяльність спрямована на результат // Новини Закарпаття. - 2000. - 29 січня. - С. 4.

9. Положення про робочі комісії міжрегіональної асоціації «Карпатський Єврорегіон»: затверджено на XV засіданні Ради Карпатського Єврорегіону, квітень 1996 р. - 3 с.

10. Положення про Секретаріат Асоціації «Карпатський Єврорегіон»: затверджено на XIV засіданні Ради Карпатського Єврорегіону 25-26 січня 1996р., Егер, Угорщина. - 5 с.

11. Протокол XIV засідання Ради Карпатського Єврорегіону 25-26 січня 1996 року, м. Егер, Угорщина. - 10 с.

12. Густі В. Співробітничають прикордонні регіони // Новини Закарпаття. - 2000. - 19 лютого. - С. 2.

13. Шуман К. Прикордонне співробітництво як складова частина європейського співробітництва та інтеграції: Передумови європейської безпеки та стабільності // Будівництво нової Європи: прикордонне співробітництво у Центральній Європі / За ред. д-ра В. Гудака - Ужгород: Закарпаття, 1997. - С. 24-46.

14. Carpathian Euroregion A Brief Introduction. - Krosno, 1997. - 40 p.

15. The Carpathian Euroregion Project: Institute for EastWest Studies. - Atlanta-Bardejov-Debrecen-Krosno-Lviv-Uzhgorod, 1994. - 9 p.

16. Carpathian Foundation Fund for the Development of the Carpathian Euroregion. -  Budapest, 1998. - 50 p.

17. Helinski P. Carpathian Euroregion - Taking Advantage of New Opportunities in a New Europe // Carpathian Euroregion 1993-1998 Five Years of Dialogue and Co-operation /Ed. Helinski P. - Krosno, 1998. - P. 43-49.

18. Hudak V. Carpathian Foundation - A Link Between the Carpathian Euroregion and Citizens // Carpathian Euroregion 1993-1998 Five Years of Dialogue and Co-operation /Ed. Helinski P. - Krosno, 1998. - P. 14-17.

19. Illes Ivan A Karpat Regio. - Pecs, 1995.

20. Kordela-Borczyk Z. The Case for Economic Cooperation and Development in the Central Carpathian Region: the Euroregion Model // GSFI Occasional Paper. - №  4. - 1996. - December. - 56 p.

21. Mroz J.E. The Role of the Institute for EastWest Studies in the Creation and Development of the Carpathian Euroregion // Carpathian Euroregion 1993-1998 Five Years of Dialogue and Co-operation /Ed. Helinski P. - Krosno, 1998. -      P. 14-17.

22. Oustich S. Carpathian Euroregion Anniversary // Carpathian Euroregion 1993-1998 Five Years of Dialogue and Co-operation /Ed. Helinski P. - Krosno, 1998. - P. 35-36.

23. Pankevitch B. The Carpathian Euroregion - An Opportunity for Implementing a Strategically Important Step Towards Creating a New Europe // Carpathian Euroregion 1993-1998 Five Years of Dialogue and Co-operation /Ed. Helinski P. - Krosno, 1998. - P. 98-102.

24. Scott J. Comprehending Transboundary Regionalism: Developing an Analytical Domain for Comparative Research RSA International Conference 1999 “Regional Potentials in an Integrating Europe”, 27 p.

25. Shepherd J., Kessler-Shepherd K. The Global Security Fellows Initiative: An International Leadership and Research Programme // GSFI Occasional Paper. - № 3. - 1996. - December. - 57 p.

26. Sodube K. The European union and Inter-regional Cooperation In: Regional and Federal Studies An International Journal, Vol. 9, Spring 1999, pp. 58-81.

27. Suchanek I. Problems and Possibilities for Political Cooperation in the Carpathian Euroregion: the Role of Local Government // GSFI Occasional Paper. - № 5. - 1996. - December. - 53 p.

28. Suli-Zakar I. The Carpathian Euroregion in the Europe of Regions // Carpathian Euroregion 1993-1998 Five Years of Dialogue and Co-operation /Ed. Helinski P. - Krosno, 1998. - P. 87-93.

29. Zilahy J. Carpathian Euroregion  // Carpathian Euroregion 1993-1998 Five Years of Dialogue and Co-operation /Ed. Helinski P. - Krosno, 1998. - P. 18-24.

Додаток

Функції основних акторів транскордонного співробітництва

(за Scott J. Comprehending Transboundary Regionalism: Developing an Analytical Domain for Comparative Research RSA International Conference 1999 “Regional Potentials in an Integrating Europe”, рр. 7-8).

1. Місцеві та регіональні органи влади:

• формалізація відносин;
• визначення необхідних ресурсів;
• визначення правових повноважень та рівня адміністративних компетенцій.

2. Органи влади національного рівня:

• встановлення адміністративної ситеми відносин з регіональними та місцевими органами влади;
• створення законодавства;
• надання фінансових та матеріальних ресурсів для здійснення транскордонного співробітництва.

3. Місцеві формальні і неформальні інституції транскордонного співробітництва:

• встановлення взаємовідносин з місцевими та регіональними органами влади;
• визначення форм транскордонної співпраці і рівня їх формалізації;
• визначення ресурсів, необхідних для встановлення мереж співробітництва;
• рівень автономності у прийнятті рішень.

4. Приватний сектор:

• стимулювання руху робочої сили через кордони;
• стимулювання руху капіталу та товарів через кордони;
• створення транскордонних маркетингових мереж;
• створення моделей транскордонного інвестування;
• формування моделей кооперації підприємств;
• налагодження співпраці із бізнесовими групами інтересу.

Громадські організації:

• встановлення взаємовідносин з місцевими та регіональними органами влади;
• визначення ресурсів, необхідних для встановлення мереж співробітництва;
• визначення сфер компетенції у розвитку транскордонної співпраці.

Взаємозалежність місцевих ринків товарів та послуг:

• транскордонне щоденне ділове спілкування;
• кількість людей, які перетинають кордон з метою пошуку праці, придбання товарів, відвідування родичів;
• рівень транскордонного освоєння навчальних закладів;
• рівень транскордонного освоєння інших громадських закладів.

Типи місцевих рамкових політичних угод:

• існування спеціальних угод про співробітництво та важливість, яка їм надається;
• існування спеціальних економічних зон та режимів оподаткування;
• структура і рівень інтеграції транспортних мереж;
• національні стратегії щодо розвитку прикордонних регіонів та транскордонного співробітництва;
• стратегії європейських інституцій щодо розвитку прикордонних регіонів та транскордонного співробітництва.

Стратегічні орієнтири у встановленні транскордонних мереж:

• пріоритети співробітництва;
• секторні орієнтири спільних проектів;
• визначені терміни реалізації проектів.

Досвід співробітництва:

• питання, які стимулюють співробітництво/конфлікт;
• стабільність співробітництва;
• усвідомлення існуючих перешкод для співробітництва;
• досягнуті результати співробітництва.

Ця стаття опублікована: 18.02.09 в 14:54 і знаходиться в категорії: НА ШЛЯХУ ДО ЄВРОПИ УКРАЇНСЬКИЙ ДОСВІД ЄВРОРЕГІОНІВ. Ви можете прослідкувати за коментарями за допомогою RSS 2.0 фіду. Both comments and pings are currently closed.