Ігор Студенніков (Одеса)
Транскордонне співробітництво як крок до визначення
концепції регіональної політики
Серед нагальних проблем сьогодення, які постали перед Україною, одна з найактуальніших пов’язана з визначенням регіональної політики. Свідченням того, що вона набула пріоритетного значення на загальнодержавному рівні, є створення у вересні 1999 року відповідно до Указу Президента України Комісії з розробки Концепції державної регіональної політики. Наявність чітко визначеної концепції регіональної політики нашої держави, яка б відповідала вимогам Європейського Союзу, може стати одним із вагомих чинників, що мають позитивно вплинути на процес інтеграції України до ЄС. Про це переконливо свідчить досвід переважної більшості країн Центральної та Східної Європи.
Важливим аспектом регіонального розвитку є налагодження міжрегіонального, а також транскордонного співробітництва між прикордонними регіонами та територіями. Однією з форм останнього є єврорегіони. Тож цей збірник публікацій покликаний дати загальне уявлення читачеві про транскордонне співробітництво як засіб налагодження відносин безпосередньо між прикордонними регіонами та територіальними громадами держав, що мають спільний кордон, поінформувати про деякі аспекти розвитку транскордонного співробітництва в рамках єврорегіонів за участю України - “Карпатського”, “Буг”, “Нижній Дунай”, - а також про співпрацю між прикордонними адміністративно-територіальними одиницями України, Румунії та Республіки Молдова у створенні єврорегіону “Верхній Прут”.
Поняття транскордонне співробітництво і єврорегіон
Передовсім слід дати уявлення про зміст основних для нашого дослідження понять, зокрема, “транскордонне співробітництво” та “єврорегіон”.
Щодо “транскордонного співробітництва”, то ми цілком дотримуємося визначення, запропонованого “Європейською рамковою конвенцією про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями” (Мадрид, 21 травня 1980 р.), з яким наш читач може ознайомитися, звернувшись до Статті 2 “Конвенції…”, повний текст якої подаємо в розділі “Документальні матеріали” цієї публікації.
Інша ситуація з поняттям “єврорегіон”. Сьогодні фактично не існує загальновизнаної теоретичної дефініції, яка б містила вичерпний та загальноприйнятний перелік основних ознак цього явища. Тому спробуємо сформулювати його суть..
Спершу ідентифікуємо головні риси, що характеризують єврорегіон:
- географічна - єврорегіон є територією, яка має конкретне географічне положення;
- політична - частини цієї території знаходяться під юрисдикцією суверенних держав, які мають спільний кордон;
- адміністративна - єврорегіон утворюють прикордонні регіони держав, що мають спільний кордон;
- функціональна - єврорегіон є формою транскордонного співробітництва.
Отже, єврорегіон - це форма транскордонного співробітництва між територіальними громадами або місцевими органами влади прикордонних регіонів двох або більше держав, що мають спільний кордон, яке спрямоване на координацію їх взаємних зусиль і здійснення узгоджених заходів у різних сферах життєдіяльності у відповідності до національних законодавств і норм міжнародного права для вирішення спільних проблем і в інтересах людей, що населяють його територію по обидві боки державного кордону.
Також виділимо перелік особливостей, характерних для функціонування єврорегіонів як форми транскордонного співробітництва. До першої групи особливостей віднесемо правові аспекти функціонування єврорегіонів:
- створення єврорегіону не призводить до виникнення нового адміністративно-територіального утворення зі статусом юридичної особи;
- правове регулювання на території кожного із членів єврорегіону здійснюється відповідно до чинного законодавства держави, до якої він належить;
- керівні органи єврорегіону виконують координаційні функції і не мають владних повноважень, а також не можуть підмінювати собою органи влади, що діють на території кожного з його членів.
Другу групу особливостей ми охарактеризували б як політичну. В цьому сенсі єврорегіони:
- не діють проти інтересів національної держави;
- вони не є наддержавними утвореннями;
- в своїй діяльності не підмінюють зовнішньополітичні функції держав, адміністративно-територіальні одиниці яких є їх членами.
Третя група особливостей - історичні. В переважної більшості випадків єврорегіони охоплюють території, що мають спільне історичне минуле і навіть колись входили до складу однієї держави. Подеколи до складу єврорегіонів входять території, які у досить недалекому минулому мали так званий “спірний статус”, тобто право володіння такою територією, що належала одній державі, оспорювалося сусідньою, яка має з нею спільний кордон.
Особливості, що належать до четвертої групи, пов’язані із національним складом прикордонних територій. Як правило, це багатонаціональні території або регіони, де мешкають представники декількох етнічних груп. У багатьох випадках на територіях суміжних прикордонних регіонів мешкають представники досить чисельної національної меншини, яка репрезентує національну більшість країни, розташованої по інший бік кордону.
П’ятою групою особливостей є те, що території або регіони, які входять до складу єврорегіонів, є периферійними по відношенню до адміністративних центрів своїх країн.
Шоста група особливостей, полягає в тому, що всім територіям або регіонам, які входять до складу єврорегіонів, притаманна наявність спільних проблем транскордонного характеру. Для розв’язання їх необхідне поєднання зусиль територіальних громад або органів влади держав-сусідів. Як правило, до таких проблем відносяться екологічні та природоохоронні, розвиток прикордонної інфраструктури, транспорту та комунікацій, раціональне використання трудових ресурсів, забезпечення умов для розвитку етнічних меншин.
Сьома група полягає в необхідності наявності чітко визначених спільних інтересів членів єврорегіонів. Для цієї групи типовими є інтереси в торгово-економічній площині з урахуванням місця регіонів-членів у міжтериторіальному розподілі праці; у галузі спільного розвитку туристичної діяльності, наданні взаємних послуг через державний кордон, створенні мережі співробітництва в сферах науки, освіти та культури. Універсальною сферою спільних інтересів для членів будь-якого єврорегіону є визначення спільної стратегії просторового розвитку.
Транкордонне співробітництво і регіональний розвиток
Наступним важливим аспектом у плані нашої теми є взаємозв’язок між транскордонним співробітництвом і регіональною політикою, політикою щодо регіонального розвитку та регіональним розвитком як таким. Виникає запитання: чи є різниця між цими поняттями? Ми вважаємо, що так і що доцільно скористатися визначеннями цих понять, запропонованими редакторською групою у складі Васила Гудака, Генріка Хойтвельдта та Едварда Мігана з Празького центру Інституту Схід-Захід, якою наприкінці 1999 р. було видано збірник статей під загальною назвою “Регіональна політика просувається на Схід: тенденції та уроки політики щодо регіонального розвитку в Центральній та Східній Європі” (Regional Policy Goes East: Essays on Trends and Lessons Learned for Regional Development Policy in Central and Eаstern Europe. Ed. by Vasil Hudak, Henrik Huitfeldt and Edward J. Meegan. Prague, 1999. 110 p.).
Отже, - “регіональна політика має визначати законодавчі та інституційні рамки, а також стосуватися секторної політики і регіональних інституцій на національному рівні“. Від себе додамо, що одним з головних завдань регіональної політики слід вважати досягнення певного балансу між інтересами держави та інтересами розвитку її регіонів.
“Під політикою щодо регіонального розвитку слід розуміти втілення регіональної політики на місцевому рівні, тобто створення інституційного і нормативно-правового підгрунтя, а також дій, завдяки яким здійснюються залучення до цього процесу місцевих інституцій та економічних інновацій на субнаціональному рівні.”
“Регіональний розвиток означає економічний і соціальний розвиток у регіонах”.
Звісно, наведені дефініції навряд чи можна вважати вичерпними, та ми, все ж, вважаємо їх достатніми для того, щоб дослідити взаємозв’язок між визначеними явищами і транскордонним співробітництвом, а також визначити місце останнього в регіональному розвитку.
Перш за все слід зауважити, що повноцінна участь прикордонних регіонів будь-якої країни в розвитку транскордонного співробітництва потребує визнання на рівні її центральних органів влади принципу субсідіарності та його практичного застосування. Тобто участь прикордонних регіонів держави у транскордонному співробітництві має грунтуватися на правових та інституційних засадах, спроможних забезпечити прикордонним регіональним і місцевим органам влади відповідний перелік повноважень щодо налагодження безпосередніх відносин. Все це зумовлює існування чітко визначеної регіональної політики держави, яка повинна визначати базові принципи взаємовідносин між державою та її регіонами, магістральні напрямки регіонального розвитку, встановлювати загальні правові рамки, які дозволяли б регіональним і місцевим органам влади та самоврядування ефективно вишукувати шляхи для забезпечення сталого соціально-економічного зростання, закладаючи тим самим підгрунтя сталого розвитку держави.
Все сказане - цілком у річищі сучасних тенденцій політики щодо регіонального розвитку в переважній більшості країн Європейського континенту. Ця політика має орієнтуватися на активізацію та мобілізацію регіонального потенціалу та ресурсів, а не на бюджетний перерозподіл між регіонами, до речі, така політика не відкидає доцільність використання такого важливого для досягнення внутрішньої стабільності держави механізму, як міжрегіональне вирівнювання). Тому сенс транскордонного співробітництва, зокрема уособлений в єврорегіонах як у найбільш вдалій формі його просування в сьогоднішній Європі, має полягати в трансформації прикордонних регіонів у “полюси зростання”, мережа яких спроможна утворити своєрідний каркас сталого розвитку країни, сформований на її периферійних територіях.
Таким чином, місце транскордонного співробітництва в регіональному (територіальному) розвитку визначається його здатністю до мобілізації та ефективного використання існуючого потенціалу прикордонних регіонів і територій, а також поєднання потенційних можливостей та ресурсів прикордонних регіонів та територій двох або більше країн, що мають спільний кордон, з метою вирішення завдань просторового розвитку в межах транскордонних регіонів.[1]
Стратегія для Одеської області: чому буде віддано пріоритет?
Не менш важливою метою даного видання є необхідність поставити питання щодо визначення стратегії розвитку транскордонного співробітництва в рамках єврорегіону “Нижній Дунай” і, як перший крок, - стратегії участі в ньому Одеської області. Головною причиною, яка обумовлює нагальну потребу в розробленні такої цілісної стратегії, насамперед, є відносно низькій рівень участі Одеської області в цьому процесі. Серед основних причин подібного можна назвати наступні:
- невизначеність пріоритетних сфер співпраці, однаково актуальних для всіх регіонів, які утворюють єврорегіон “Нижній Дунай”;
- відсутність в Одеській області (як і в Україні в цілому) відповідної інституційної бази, яка б забезпечувала розв’язання питань регіонального розвитку і, зокрема, створювала б фундамент для просування транскордонного співробітництва як одного з його елементів (наприклад, у Румунії цим зайняті агентства регіонального розвитку);
- низький рівень роботи, спрямованої на інформаційне забезпечення поглиблення участі Одеської області в розвитку транскордонного співробітництва в рамках єврорегіону “Нижній Дунай”, і, як наслідок, - недостатня поінформованість керівників промислово-підприємницького і громадського секторів.
Одним із ключових питань при розробленні стратегії участі Одеської області в єврорегіоні “Нижній Дунай” має, на наш погляд, стати таке: якому з аспектів - політичному чи розв’язання проблем регіонального (територіального) розвитку - буде віддано пріоритет. Слід нагадати, що в основу створення єврорегіону “Нижній Дунай” насамперед було покладене політичне рішення Президентів України, Румунії та Республіки Молдова, спрямоване на поглиблення добросусідських відносин між трьома країнами. Тож якщо мати на увазі лише політичний аспект розвитку транскордонного співробітництва, то нинішній рівень співпраці у “Нижньому Дунаї” (зокрема, культурно-освітні заходи, виставкова діяльність, робота комісій з різних сфер) цілком відповідає меті, сформульованій в Протоколі про тристоронне співробітництво між урядами України, Республіки Молдова та Румунії (м. Ізмаїл, 3-4 липня 1997 р.).
Інша річ - аспект регіонального (територіального) розвитку. Тут на перший план виходить просторовий принцип, що потребує комплексного підходу до планування розвитку певної території. Базуючись на цьому принципі, єврорегіон “Нижній Дунай” повинен розглядатися як знаряддя розвитку прикордонних територій кожної з трьох країн, що за неминучості збереження конкуренції між регіонами-партнерами в окремих сферах господарювання, ще раз примушує поставити наголос на необхідності ідентифікації спільних проблем і пошуку механізмів їх вирішення.
Однак вважаємо за необхідне підкреслити, що питання вибору аспекта, який має стати відправним при розробленні стратегії участі Одеської області в розвитку транскордонного співробітництва в рамках єврорегіону “Нижній Дунай” не означає нехтування одним з них на користь іншого. Обидва ці аспекти взаємопов’язані та такі, що мають безпосередній вплив один на одного. Саме такий “сплавлений” підхід до розвитку транскордонного співробітництва в регіоні Нижнього Дунаю був домінуючим в доповідях основних учасників від Одеської області під час колоквіуму Ради Європи “Розвиток транскордонного співробітництва між місцевими та регіональними властями Молдови, Румунії та України”[2], що відбувся в лютому 1998 р. в Ізмаїлі. Варто зазначити, що питання пріоритетності одного з цих двох аспектів для нас має, головним чином, методологічне значення.
Серед головних питань, які мають бути детально висвітлені під час розроблення стратегії участі Одеської області в єврорегіоні “Нижній Дунай”, - механізми використання можливостей, що їх застосовує Європейський Союз для розвитку прикордонних регіонів. Перш за все йдеться про програми в рамках Європейської Комісії - Phare/Tacis-CBC[3] і Phare-CREDO[4], - а також про ініціативу ЄС INTERREG[5].
Заслуговує на увагу вивчення потенційних механізмів поєднання можливостей щодо залучення технічної та фінансової допомоги по лінії зазначених програм ЄС з перевагами, які надає членство Одеської області в Асамблеї Європейських Регіонів та Робочій Співдружності Придунайських Країн. При цьому слід виходити з того, що розвиток транскордонного співробітництва визнається цими впливовими організаціями як один із суттєвих елементів процесу європейської інтеграції ті регіоналізації. Зокрема “Декларація Асамблеї Європейських Регіонів щодо регіоналізму в Європі” визначає такі положення стосовно транскордонного співробітництва:
Стаття 10. Регіони та міжнародні відносини
3. Регіони просуватимуть на двосторонньому та багатосторонньому рівнях внутрішнє та транскордонне співробітництво поміж собою з метою здійснення спільних проектів.
Стаття 11. Регіони і транскордонне співробітництво
1. Регіони, що мають спільні кордони, просуватимуть транскордонне співробітництво у відповідності з чинним внутрішнім законодавством та міжнародним правом.
2. Враховуючи внутрішнє законодавство та міжнародні угоди між державами, регіонам у межах їх повноважень буде надано право укладати транскордонні угоди.
3. У межах законодавчих рамок кожної держави, яка має до цього відношення, регіони матимуть право створювати спільні дорадчі або виконавчі органи.
4. Дії цих органів підпорядковуватимуться процедурам компетентних судів таким же чином, як і діяльність регіональних органів. [6]
Фактично ті ж самі положення, лише з поширенням їх на сферу міжрегіональних стосунків, містяться і в проекті “Європейської Хартії про регіональне самоврядування”[7] що його було розглянуто 5 червня 1997 р. Конгресом місцевих та регіональних влад Ради Європи. І врешті-решт, стаття 12 “Європейської Хартії для Дунайського простору”, проект якої обговорювався під час 8-ої конференції голів регіонів-членів Робочої Співдружності Придунайських Країн (Одеса, 10-11 жовтня 1997 р.), зазначає: “Всі партнери сприятимуть транскордонному співробітництву, свободі пересування особи і культурному обміну для збереження місцевих культур і традицій, розвитку освіти, а також збереження архітектурної та культурної спадщини”.
[1] На наш погляд, зміст цього визначення не буде повністю зрозумілим, якщо ми не визначимось із поняттями “прикордонний регіон” і “транскордонний регіон”. Отже, прикордонний регіон - це адміністративно-територіальна одиниця, що знаходиться на наступному після державного рівні та розташована безпосередньо вздовж державного кордону. Під транскордонним регіоном слід розуміти певну територію, яка перш за все характеризується наявністю схожих природно-географічних умов і охоплює прикордонні регіони двох або декількох держав, що мають спільний кордон.
[2] Див.: Пузырный П. А. О концепции создания международной свободной экономической зоны в регионе Нижнего Дуная//Причерноморский регион: вчера, сегодня, завтра. - 1998. - № 1 - С. 24-28.
[3] Програма прикордонного співробітництва, спрямована на створення можливостей для місцевих і регіональних структур, які б дозволяли їм започатковувати спільні проекти зі своїми партнерами в ЄС або СНД. Програма Tacis CBC була ініційована в 1996 р. і має свій окремий бюджет. Географічно територія її дії обмежується західними прикордонними регіонами Росії, Бєларусі, України та Молдови. Бюджет програми Tacis CBC в 1996, 1997 і 1998 р.р. складав 30 млн. ЄВРО щороку. Бюджет 1999 р. - 20 млн. ЄВРО.
[4] Програма Phare CREDO спрямована на підтримку спільних проектів, корисних для населення по обидва боки держаного кордону. Гранти для реалізації проектів транскордонного спіробітництва можуть надаватися як бенефіціантам у прикордонних регіонах країн Центральної та Східної Європи (ЦСЄ), так і для проектів, що здійснюються регіонами, розташованими на спільному кордоні між країною ЦСЄ та країною СНД.
[5] Ініціатива Європейського Союзу INTERREG серед інших своїх завдань має таке: допомогти розв’язанню проблем, спільних для периферійних і прикордонних регіонів. Втілення цієї ініціативи ділиться на два етапи - INTERREG I (1989-93) та INTERREG II (1994-99). У травні 1996 р. Європейська Комісія вирішила розвинути цю ініціативу в бік транскордонного спіробітництва та енергетики, започаткувавши INTERREG II C - заходи для Центрального, Адріатичного, Дунайського, Південно-Східного Європейського простору (CADSES). До речі, ця частина ініціативи INTERREG поширюється і на Україну. Слід також додати, що Одеська область має певний досвід подання проектів для участі в програмі INTERREG II C. В 1997 р. її було включено як партнер до транснаціонального проекту № 97.013/А Urban Technology Network.
[6] Declaration of the Assembly of European Regions on Regionalism in Europe. - Basel, 4th December 1996. PP. 5-6.
[7] Див.: Draft European Charter of Regional Self-Government (5 June 1997). Preamble - § 11. Article 8 - Interregional and Trasfrontier Relations.